La Estrategia aprobada por el Gobierno y publicada en el BOE el martes 23 de septiembre presenta, obviamente, algunos aspectos positivos. Concretamente, parece acertado el cambio de denominación, haciendo hincapié en el concepto de “activación”, como corresponde al ámbito competencial del Ministerio de Empleo. La antigua denominación de “estrategia de empleo” trascendía ampliamente de las capacidades de este Ministerio y de los Servicios Públicos de Empleo. También parece coherente que la nueva Estrategia se articule desde el punto de vista conceptual en seis ejes reconocibles, que se corresponden razonablemente con las actuaciones que se desarrollan en el marco del Sistema Nacional de Empleo y, por tanto, que están al alcance de las capacidades de quien la formula.

En general, el enfoque conceptual de la Estrategia también parece correcto. En este sentido, puede citarse el esfuerzo por la caracterización de los seis Ejes citados, más claros y pertinentes que los que figuraban en la antigua Estrategia 2011-2014. Puede decirse que la nueva Estrategia aprobada por el Real Decreto 751/2014 aprovecha para simplificar y clarificar el método y la estructura de planificación, articulando de un modo más comprensible los ámbitos en los que se basaba la Estrategia anterior.

También parece adecuada la distinción metodológica entre servicios y programas, que puede y debe ayudar a comprender mejor el tipo de actuación que desarrollan los Servicios Públicos de Empleo y, por tanto, servir de base para la mejor planificación de dichas actuaciones a nivel estatal y autonómico.

En este sentido, es lógico que la Estrategia se esfuerce en establecer mejor su propia relación con los Planes Anuales de Política de Empleo, puesto que serán estos los responsables de concretar anualmente los objetivos y los medios para alcanzar los objetivos globales de la Estrategia en su período global de duración. Asimismo, es fundamental la distinción entre servicios y programas que se establece en el apartado 4 de la nueva Estrategia, y que se complementa con el compromiso de la puesta en marcha de una Cartera Común de Servicios del SNE.

Desde el punto de vista de las previsiones normativas, es muy razonable y acertado que la Estrategia ya prevea y comprometa la aprobación de tres reglamentos en tres aspectos básicos de las “políticas de activación”, es decir, de las políticas activas de empleo: formación, empleo y cartera de servicios. Sin embargo, la nueva Estrategia defrauda algunas expectativas. Por un lado, no es concluyente en la necesidad de reforzar las políticas activas de empleo, fuertemente devaluadas en los últimos años desde el punto de vista presupuestario (un 62% de reducción entre 2011 y 2014), y que deberían representar el instrumento esencial de la propia Estrategia. Al no hacerlo, pierde la oportunidad de introducir la reforma de las políticas activas de empleo, que en la Estrategia aprobada se limita a aspectos meramente conceptuales.

A pesar de su nombre, no aprovecha para establecer firmemente una apuesta por la política activa de empleo (la que conduce a la activación) frente a los políticas meramente proteccionistas, que desincentivan el empleo y tienden a hacer crónica la situación de dependencia. Una Estrategia de Activación parecía un buen momento para establecer el marco futuro de relación entre política activa y pasiva y, al mismo tiempo, trazar nítidamente la separación entre política de empleo y política social asistencialista.

Tampoco hay referencias concretas a los cambios necesarios en los modelos de gestión ni a la colaboración público-privada, aspecto esencial en el tránsito hacia un modelo de servicios para el empleo.

En el mismo sentido, la Estrategia no profundiza en la necesaria reforma de los servicios públicos de empleo, que parece fiar a lo que se pueda realizar en el marco del Eje 6 (Mejora del marco institucional del SNE), sin precisar en qué se va a traducir en el período 2014-2016. Pero, de todo ello, lo más determinante es que la nueva Estrategia no establece objetivos, en sentido estricto. Es decir, la Estrategia no cuantifica los destinatarios de las actuaciones de “activación” y, por tanto, tampoco compromete los recursos necesarios para alcanzar dichos objetivos, ya sean presupuestarios, humanos o materiales. Así, la Estrategia se convierte, en el mejor de los casos, en un nuevo marco conceptual, mejor que el anterior, pero al que se vinculan simplemente buenas intenciones.Sin ánimo de exhaustividad, analizamos a continuación, con mayor detalle, las carencias de la nueva Estrategia, sin perjuicio de que, como se ha dicho, el enfoque conceptual y la nueva articulación en ejes, servicios y programas nos resulte adecuada.

Falta de determinación de objetivos

Entendemos que un elemento esencial de cualquier estrategia es la definición de los objetivos que se pretende alcanzar y de los indicadores que informarán del grado de cumplimiento. En este sentido, la nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 no establece objetivos medibles para los ejes de actuación, ni para los servicios que los han de sustentar, ni, lógicamente, indicadores de los mismos.

En nuestra opinión, cada Eje debería tener unos objetivos mínimos cuantificados, que sirvan para clarificar las prioridades y guíen la actuación del conjunto del Sistema Nacional de Empleo. La cuantificación de objetivos ayudaría también a establecer una senda para su consecución, que podría ser la base de los Planes Anuales (PAPE), asegurando la coherencia entre la Estrategia plurianual y su concreción anual.A modo de ejemplo, formulamos algunos “objetivos” mínimos para cada Eje que podrían ser perfectamente cuantificables de acuerdo con las previsiones presupuestarias y sobre la base de un coste estimado de las acciones conducentes a cada objetivo:

Eje 1. “Orientación”. Objetivos:

1. Realizar un diagnóstico individualizado de los demandantes de empleo: número de demandantes que se pretenden “clasificar”.

2. Diseñar y realizar un itinerario individual y personalizado de empleo: número de demandantes que se integrarán en itinerarios y compromisos de actividad.

Eje 2. Formación . Objetivos:

1. Incrementar la tasa de cobertura de formación de personas desempleadas: porcentaje de demandantes de empleo que se quiere formar.

2. Incrementar la oferta de formación certificable: número de demandantes que se prevé certificar.

3. Generalizar la formación dual: número de usuarios que realizarán formación dual mediante contratos para la formación y el aprendizaje.

4. Facilitar la evaluación, el reconocimiento y la acreditación de las competencias profesionales: número de personas que accederán al reconocimiento y acreditación.

5. Mejorar la accesibilidad de la formación a través de la teleformación: número de usuarios que acceden a la formación por medios telemáticos.

6. Mejorar la cualificación de las personas menos cualificadas: disminución prevista del porcentaje de personas no cualificadas sobre el total de demandantes de empleo.

Eje 3. Oportunidades de empleo

Hay que señalar que, aprimera vista, este Eje parece hacer referencia a incentivos económicos que tienen como primer fundamento reducir el coste del empleo. Pero esta visión, en términos estratégicos, sería muy limitada. Por esta razón, nos inclinamos por una formulación de objetivos más cualitativa, que no incida tanto en la subvención del empleo como en la prevención (cooperación con las empresas y sectores), en la priorización del empleo ordinario, en la cooperación con otros sistemas de protección (prestaciones, rentas mínimas, etc.), y en la gestión de la diversidad de los usuarios.

De este enfoque se podrían deducir los siguientes objetivos:

1.Fomentar la inserción o re-inserción laboral de los desempleados con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral

2.Proporcionar trabajo o experiencia profesional a las personas desempleadas con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral

3.Mantener el empleo de las personas con mayores dificultades y de los sectores en re-estructuración

4. Incorporar a las personas desempleadas al empleo autónomo y la economía socialEn este caso, cabría establecer una cuantificación de objetivos para los colectivos que seidentifiquen como estratégicos: jóvenes, mayores de 45 años, discapacitados, etc.

Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo Objetivos:

1. Fomentar la igualdad de oportunidades en el acceso a las PAE y al empleo.

2. Promover la movilidad funcional y sectorial para aprovechar oportunidades de formación y empleo.

3. Promover la movilidad geográfica para aprovechar oportunidades de empleo y formación.

4. Promover medidas de promoción de la conciliación y la corresponsabilidad.Comprendiendo la dificultad de estimar los beneficiarios de este tipo de actuaciones, bastaría con establecer un porcentaje mínimo de usuarios de los colectivos más desfavorecidos o, alternativamente, asumir el compromiso de actuar sobre un número preestablecido de este tipo de usuarios o un porcentaje de los que figuren inscritos como desempleados a lo largo del período de ejecución de la Estrategia.

Eje 5. Emprendimiento Objetivos

1. Asesorar para el autoempleo y la economía social: número de usuarios que se atenderán y número de emprendedores que comenzarán su actividad.

2. Fomentar las iniciativas empresariales: número de empresas que se pretende consolidar.

Eje 6. Mejora del marco institucional del SNE

En los últimos años se han sucedido varias reformas normativas que han modificado las pautas teóricas de actuación de los Servicios Públicos de Empleo, a través de nuevos criterios de actuación de las PAE que deberían verse reflejadas en la Estrategia en forma de objetivos:

1. Orientar las PAE hacia ciudadanos y empresas mediante la puesta en marcha de una cartera de servicios.

2. Personalizar y asegurar la trazabilidad de las políticas y de los servicios.

3. Gestionar por objetivos estratégicos y operativos, formulados en planes operativos anuales (“planes anuales de política de empleo”). •

4. Evaluar los objetivos a través de indicadores.

5. Cooperar con el sector privado de servicios al empleo.En este caso, la “mejora del marco institucional” debería complementarse con compromisos cualitativos que acoten la cartera de servicios y la accesibilidad a los mismos por parte de los usuarios, o de mejora de la cualificación de los propios recursos humanos de los servicios públicos de empleo, por poner solo dos ejemplos.

2. Cooperación público-privada y vinculación entre políticas activas y pasivas

La Estrategia aprobada no hace referencia a los actores que facilitarán la consecución de sus resultados. Entendemos que, como mínimo, debería mencionarse expresamente la voluntad de reforzar los servicios públicos de empleo y, al mismo tiempo, de avanzar hacia un modelo de servicios basado en la cooperación público-privada, siguiendo el modelo dual y complementario que se atisba en la mayor parte de los países de nuestro entorno. Máxime, teniendo en cuenta que a lo largo de la vigencia de la anterior Estrategia de Empleo 2011-2014 apenas se ha avanzado en este objetivo. En este sentido, entendemos que una nueva Estrategia plurianual como la que ahora se presenta debería recoger expresamente una referencia a los objetivos y medidas que se pretende adoptar para reorientar esta situación hacia un modelo asimilable al de otros países europeos. Es cierto que las reformas acometidas en los últimos años constituyen, potencialmente, mejoras objetivas. Pero estas reformas resultan insuficientes porque las modificaciones legislativas no han alterado el marco orgánico y funcional de los SPE que repercute negativamente en la eficiencia de las políticas activas de empleo, dejando sin resolver al menos cuatro cuestiones esenciales e interrelacionadas entre sí:

1. la confusión en el papel asignado a los agentes sociales (organizaciones empresariales y sindicales más representativos), en la provisión de servicios de formación y empleo que no les corresponde realizar;

2. la falta de consideración de los servicios al empleo (orientación, formación, intermediación, recolocación, etc.) como actividades de carácter económico, que resulta esencial para el desarrollo de un sector privado eficiente, económicamente autosuficiente, rompiendo la lógica de la “colaboración” mediante “subvenciones” que ha caracterizado el modelo de gestión de los servicios públicos de empleo hacia los agentes sociales y entidades públicas y privadas de todo tipo;

3. la sustitución del modelo de gestión por un modelo orientado a la prestación de servicios, y, por tanto,soportado en otras formas de gestión pública que impulse la lógica del mercado competitivo y potencie el papel decisor de los usuarios finales, es decir, de los trabajadores y de las empresas;

4. la integración de las políticas de empleo para alcanzar mayor eficiencia:

• desde el punto de vista de las metodologías de intervención, esencialmente a través de la relación entre activación y protección, es decir, mediante la vinculación entre políticas activas y pasivas,

• desde el punto de vista de la coordinación con otras políticas complementarias (especialmente respecto de educación y servicios sociales) y

• desde el punto de vista del papel asignado a los distintos niveles administrativos para evitar duplicidades y solapamientos (Estado-CCAA-Administración local).

Poco o nada de esto se vislumbra en la nueva Estrategia publicada en el BOE. Una nueva Estrategia de Activación debería haber abordado decididamente estos elementos que resulta esencialdesarrollar y concre